对我国公务员问责制度的反思

一、问责制度辨析

随着民主制度的发展，不论是代议民主制，还是行政集权民主制，“主权在民”都是其根本的思想基础，民众拥有不证自明的自然权利，因而任何公共政治权力都应该是建立在民众的自然权利之上的，是民众赋予其权利力，并由其行使公权力服务于民众的。因此在民主社会中，政府的“责任”便是公职人员需按照民众的意志履行公职，在现代民主社会中，这种民众的意愿抽象地体现为法律、制度或决策等。

因为意识到公共利益的重要性，人类社会才在发展中逐渐产生了用于维护公共利益的政府，可以说现代社会的有序发展离不开政府，但是更为关键的并不是政府存在与否，而是如何让掌控公权力的政府合理行使公权力，使其不至于依仗强大的公权力侵犯个体利益。因此，当政府违背“责任”时的惩罚机制，便为公权力有效运作的关键，这一惩罚机制则为——问责。

问责在西方社会中体现为“问责制度”（Accountability System），即为民主制度下的公职人员对民众负责，当政府行为违背民众意志，引起民众不满或不信任时，责任人必须辞职，并被民众问责。在美国，问责制度有议会问责、司法问责、政府内部问责、选民问责等多种形式，其中议会问责、司法问责、选民问责这类外部问责形式是最主要的问责方式，它们具体体现为议会对官员的弹劾，联邦最高法院对联邦行政机关及地方政府行使职权的行政行为的违宪审查和选民对政府官员的罢免。它们无一例外都体现了民众自然权利对公权力的监督。

二、我国问责制度现状

随着依法治国理念的推进，我国政府问责制度也从无到有，逐步地建设了起来。其渊源主要有2004年《全面推进依法行政实施纲要》，2006年我国《公务员法》和2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等内容。它们对官员问责的情形，问责程序，问责后果都有了较详细的规定，但与西方社会不同，我国的问责制度更注重于内部问责。

近年来，不断有官员因贪腐、违纪或因事故负领导责任等原因被以上述制度问责，可以说这些制度在官本位思想统领的中国政治环境下，无疑是掀起了一股“春风”，但观其效果却并不十分如意。据前面的论述，在民主社会，问责是民众自然权利对公权力的监督，问责的主动当然权掌握在代表民众利益的一方，因此从这一逻辑讲，问责的结果必然是掌握公权力者就其行为对公众的“谢罪”。但是在我国问责机制启动的经验看来，问责却往往是因为“民愤”已经发展到无法平息时，政府才丢出的，以“维稳”作为价值考量的工具；而从问责的结果来看，被问责官员往往并未受到与其被问责行为相抵的惩罚，毕竟“问责”只要达到“维稳”的效果也就足够了。

分别于09、10年发生的两起社会恶性事件典型地反映了我国问责制度的实效。

2009年6月17日湖北石首市永隆大酒店一名厨师从酒店三楼坠落，当场死亡，后因家属不服警方“自杀”的死亡坚定结论而引发大规模群体性冲突。该起事件中被免职的湖北石首事件被免市委书记及公安局长不满一年复出，分别就任荆州市委副秘书长和荆州市开发区副主任，引起社会强烈不满。依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条第一款的规定，引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。而他们却都在一年内悄然复出了，显然这一“问责”就有明显的搪塞舆论之嫌。其实我们也可以相信石首市委书记和公安局长的被问责确实是真诚地出于对他们行为的惩罚，那些社会的不满只是由于“问责”程序中存在的一些瑕疵（没有严格按照规定中的时间复出）而已，我国的问责制度主流上还是好的。但石首事件可以如此解释，可再看凤岗事件这一理由似乎就很难自圆其说了。

2010年9月10日江西宜黄县凤冈镇发生拆迁自焚事件，造成三人重伤一人死亡，事发后，时任县委书记邱建国率队在机场拦截欲赴京接受采访的拆迁户家属，时任县长苏建国率人到医院抢夺死者尸体。事件被媒体曝光后，负有重要领导责任的邱建国、苏建国被立案调查，但是此后一直未见有调查结论公布。一年后邱建国、苏建国复出，分别就任于抚州金巢开发区管委会主任和抚州市公路局局长，又引起社会强烈不满，公众纷纷指着说为何当初调查结果不予公布？为何犯了如此大错的官员还能复出？云云。按理说对邱建国、苏建国的调查结果不公开及复出决定完全合乎（或没有违法）《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二十条和第十条第一款的规定，民众有什么理由不满？我认为，如果只有一个人的无理取闹，那或许是“无赖”行为，但若是公众的集体不满，那必然是公共利益遭受侵害的矛盾迸发的结果。合乎程序的“问责”结果不能服众，实际上说明了在公众监督行政权中形式权利与实质权利的天壤之别，说明了“问责”制度已流于形式。

三、我国问责制度的诟病及改革

我国的公务员问责制度一直是千夫所指的焦点，譬如问责程序的启动不能常态化，问责事由过于狭窄，问责过程不公开透明，问责程序笼统无操作性，复出过程中没有对问题官员的客观评估机制等等，此类都是我国问责制度中存在的现实、棘手的问题，但我认为在改革我国公务员制度的过程中，即便把这些疏漏修补得再完美也未必有用，因为我国公务员问责制度的问题根源在与公务员问责制度设立的逻辑原点的错误。

我国公务员讲究德才兼备，对公务员设立了“全心全意为人民服务”的道德标榜，把纯粹的崇高道德作为了——本应该是一种经验过程的——公务员评价的内在属性。因此在我国公务员立法的逻辑起点上讲，公务员永远是好的，永远不会出问题（当然这在实践中是不可能的，因此也就有了中国特色的问责制度以自圆其说）。但是当我们回到实践中，又会看到，有不少公务员犯了错误，所以对于那些没有达到这一道德要求的公务员我们又该如何定性呢？难道又要通过立法否认“公务员全心全意为人民服务”的逻辑原点吗？这当然是不可能的。

于是，恕我揣测，公务员立法中应该是遵循这样的一个逻辑——首先，“公务员必然全心全意为人民服务”，这句话中的“公务员”指“个体的公务员”同时也指“整体的公务员”；然后，“个体的公务员”因为有着人的特性，因而不可避免地会犯错误，但是“整体的公务员”绝对是全新全意为人民服务的（因为“整体的公务员”已经脱离了人的属性，不可能还受人的七情六欲所影响），个别公务员的瑕疵不影响公务员这个整体全心全意为人民服务的性质；接着，因为“整体的公务员”永远是先进、无暇的，因此对于“整体的公务员”来讲它并不需要“问责”制度，它必然会为了人民的利益完美地完成任何任务，所以公务员法中的“问责”制度只是针对“个体的公务员”的；最后，由于这一“问责”制度是之于“整体的公务员”之内的“个体的公务员”的问责制度，所以这一“问责”制度的内涵应该是一种“自我疗伤”式的问责而不是“外部监督”式的问责。  综上，由我国公务员立法中“公务员全心全意为人民服务”的逻辑原点，可以推导出我国公务员问责制度的性质——即“自我疗伤”式的问责制度。

由上，在我国公务员法中，注重内部问责，疏乎外部问责，甚至内部问责干预外部问责的现象就有一个较为合理的解释了。但是，国公务员立法中“公务员全心全意为人民服务”的逻辑原点是否是正确的呢？这当然是一个伪命题（我在《从中西公务员制度之原则辨析公务员制度的核心价值》一文中已经得出了这一命题是伪命题的结论，在此不再论述），因此建立在这一错误的逻辑原点之上的公务员法，以及公务员问责制度当然也是不合理的。

分析我国公务员问责制度及实践经验不难得出，我国的公务员问责制度虽然包括国家权力机关的监督、国家和司法机关的监督、行政系统内部监督、社会监督等，但处于核心的却只是行政系统内部监督，社会监督往往被排斥在外（诸如舆论新闻监督往往受制于新闻审查、Great Firewall等言论管制工具，民众的监督也往往因没有有效监督渠道或政府信息不透明而很难进行），而国家权力机关的监督和国家司法机关的监督也因为体制原因常常成为行政系统内部监督的傀儡，这些在“公务员全心全意为人民服务”的逻辑原点上设立的“自我疗伤”式的公务员问责制度，直接导致的便是我国的公务员既是裁判又是运动员，公权力得到了很难加以制约的扩张，既得利益者必然会利用手中的权力牟取私利，而所谓的公务员问责制度在一定程度上也成了他们“维稳”的工具了。

综上所述，我国公务员问责制度缺陷的根源在于其“自我疗伤”式的不可行性，没有有效的外部监督的制约，我们不可能期望既得利益的公务员能凭起良心自我批评，公务员问责制度只能流于形式。因此以“人性本恶”作为逻辑原点，形成“外部监督监督”式的问责制度，建立独立的外部问责机制才是我国公务员问责制度改革的根本之道，也只有当这一根本的问题解决了，那些公务员立法中表面的技术瑕疵才能够真正解决。